建议承办部门：发改委，财政部
内容摘要：我国环保领域PPP进入了落实推进和调整改进的重要阶段。截止2016年9月末，财政部示范项目中，污水垃圾处理、生态建设和环境保护类项目1704个，总投资需求8641亿。存在环保项目质量不高，招标程序及文件的公正性和合理性弱，重建轻运，边界划分不科学，地方政府融资及偿债能力风险大，契约精神不强等问题，需要进一步完善环境服务价格调整机制，推动建立环保产业基金，完善项目招标投标监督管理机制等。
PPP是我国促进经济转型和供给侧结构性改革、缓解地方政府债务负担、提高公共服务效率的一种重要制度载体。国家发改委及财政部在促进政府和社会资本合作方面的顶层制度设计日益完善，建立PPP专门管理机构和综合信息平台，加强了PPP的标准化和透明度。
当前，我国环保领域PPP进入了落实推进和调整改进的重要阶段。按照相关统计，截至2016年10月，财政部全国PPP综合信息平台项目库已收录三批10685个已实施或待开发的PPP项目，总投资预计12.7万亿。截止2016年9月末，前两批示范项目中，污水处理、垃圾处理、生态建设和环境保护类项目1704个，总投资需求8641亿元。
环保PPP项目取决于企业对技术、资金、管理及资源整合能力，现有PPP项目库发布的多个环保项目，最终都归属于具有较强整合资源能力、能够获取与项目周期匹配的长期资本，并具有技术实力、工程能力或运营能力的企业。在项目实施过程中主要存在以下几个主要问题：
一是PPP项目库适合介入的环保项目较少。部分地方环保基础设施项目前期准备严重不足，边界条件不清晰。项目土地、规划、可行性研究论证、物有所值评价和财政承受能力论证报告等沦为形式虚设，项目风险管控难度较大。表现为部分项目招标文件不具有执行性和操作性。前期招投标耗时长、手续费高，合同周期长，可能造成灵活性不足和不确定性风险高等问题，从而导致社会资本投资积极性不高。
二是招标程序及文件的公正性和合理性有待加强。招投标流程设置不合理，有的项目安装工程施工和监理招标，与勘查、设计、土建等项目招标分属不同部门，增加了制度性的交易成本。有的项目招标文件条款具有明显的倾向性，评标方法设置不科学。某些地方在拟定环保项目标书评审指标及评分标准时，将“注册资本金”等作为评标因素来衡量投标企业规模和实力，忽视了环境专业技能的要求。评价标准非常片面并缺乏科学合理性，且与环境治理需求没有直接联系，导致与资产体量大但环保业务占比极小的企业竞争时，多年专注环保业务的大部分企业整体处于劣势，明显歧视并侵犯了注册资本金较少的环保企业的正当合法权益。再如，广东揭阳市绿源垃圾处理与资源利用厂PPP项目，竞争性磋商文件中设置了‘欧盟等发达国家’的加分项，引起了为特定企业‘量身设置’的争议。
三是项目建设重建轻运。环保产业链上下游环节利益分配失衡，部分建筑类企业中标环保项目后，在工程建设阶段获得高额利润，挤压了环境设施后期运营的合理必要成本。项目工程重建轻运，导致环保设施运营类项目及企业回报率下降，项目能否实现预期的环境功能还存在较大风险。防范部分低效低质环境项目可能带来的环境风险，需要相关部门加强环境监测和监管。
四是项目边界划分不科学。我国推进环保类PPP项目，多以县域行政范围为单位进行项目招标，而这种以行政区域为自然边界的划分方式，不利于开展综合性环境整治，也忽视了环境技术的适用性和资源条件的差异。例如，垃圾焚烧垃圾处理规模小会导致经济性低且环境风险加大。而国外很多地区通过建设垃圾处理中心，将生活垃圾经过高效分选后，热值低的无机物填埋或资源化处理，热值高的有机物制成垃圾衍生燃料(RDF)后集中处理，兼顾了无害化处理和资源化利用。
五是地方政府融资及偿债能力差异大。不同地区地方政府，其付款能力、信誉等均有差异，企业风险评估难度增大。各部门近年出台的新规章文件带来了项目成本增加等问题。随着营业税改增值税及2014年新预算法修改，地方政府可控财政收入、举债能力降低，偿债能力不确定性增加。从回报机制来看，目前政府付费的PPP项目占到了50％以上。其中可行性缺口补助类项目约有30％，使用者付费的有15％至20％，意味着绝大部分PPP项目，都将涉及财政支出问题。企业能否从地方政府获得及时足额支付的项目应收帐款，将影响社会资本参与的积极性。
六是地方政府的信誉和契约精神不强。PPP项目基本为中长期，普遍在10年到30年，项目运营期内可能面临地方政府支付不及时，合同协议与新规章冲突等争议解决问题，这些对于项目稳定持续进行有着重要影响，亟需完善项目管理监督机制。比如，西部某省边疆城市的水利工程项目，在企业施工到四分之一进展时，政府方中断合作，新调任领导欲改换其它公司承建，以致双方僵持不下。此外，个别地方政府为了吸引社会资本参加本地的PPP项目，还存在招标文件弄虚作假，虚增消费需求量、隐藏项目风险等不诚实的问题。
为了完善资源环境类PPP项目在招投标、定调价、合同履约等方面的管理制度，促进项目落地实施，提出相关建议如下：
一是完善环境服务价格调整机制。建立动态或静态的价格调整机制，定期开展项目价费政策的督查评估。对于存量项目，按照协议达到价格调整的启动条件后，双方应开展价格调整谈判或及时召开听证会调价。加强地方财政承受能力评价，对社会资本的权益保障作出制度设计。督促地方政府编制中期财政规划，进行项目预算滚动管理，确保PPP项目支出列入年度预算。发挥价格杠杆的激励作用，对于不达标排放的环保项目，实施环境服务费用扣减，以遏制环保行业恶性竞争，对于采用新技术改造，使排放浓度低于原定标准的企业，给予适度经济奖励刺激，以鼓励环境技术研发和增质提效。
二是推动建立环保PPP项目产业基金。环保基础设施项目体量大、投资金额高，企业仅仅依靠传统自有资金加负债的方式难以保障持续投入。鼓励利用社保、险资、国有大型银行等低成本的政策性资金组建专项产业基金，通过银行贷款、企业债、项目收益债券、资产证券化等多种金融渠道保障融资需求。基金GP之一的环保公司出资比例较小，作为劣后级资金，险资出资等作为优先级资金，撬动银行贷款等筹集其余资金。尤其是国内环境修复行业，面临污染土地底数不清，商业模式不清晰的困境，可借鉴美国超级基金及我国社保制度，引导石油石化企业设立土壤修复基金或清洁基金。
三是完善项目招标投标监督管理机制。破除市场竞争壁垒，营造公平的竞争环境。规范项目招投标操作规程，规范各级机构项目库和专家库建设。实行失信企业监管制度，对于在招投标过程中出现违规违法行为的企业，根据具体情节，予以一定期限内取消投标资格，甚至给予退市的处罚。
全联环境服务业商会
2017年3月1日
